Về nội hàm của một số khái niệm trong pháp luật đất đai

Trong Luật Đất đai năm 2003 đang có hiệu lực ở nước ta hiện nay, một số thuật ngữ được sử dụng nhưng không xác định trực tiếp nội hàm khái niệm (ví dụ như: giải phóng mặt bằng, tái định cư…); một số thuật ngữ được dùng không thống nhất trong các văn bản luật (Luật Đất đai năm 2003 sử dụng khái niệm bồi thường nhưng Luật Xây dựng năm 2003 sử dụng khái niệm đền bù); một số thuật ngữ được dùng không thống nhất giữa trung ương và địa phương (ví dụ như: một số địa phương vẫn còn sử dụng cụm từ bồi hoàn trong khi Luật Đất đai năm 2003 đã thống nhất sử dụng cụm từ bồi thường…); một số khái niệm được dùng chưa thống nhất giữa các cơ quan ban hành pháp luật và các cơ quan thực thi pháp luật (Quốc hội chỉ sử dụng khái niệm khiếu kiện trong pháp luật tố tụng hành chính, nhưng một số cán bộ nhà nước có thẩm quyền lại sử dụng khái niệm khiếu kiện khi đề cập đến vấn đề khiếu nại và giải quyết khiếu nại…); một số khái niệm định tính, khó “định lượng” được nội hàm (ví dụ như: sát, phù hợp với giá thị trường…).

Hệ quả của những bất cập nêu trên là pháp luật đôi khi không được hiểu thống nhất (khiếu nại hay khiếu kiện), các khái niệm không phản ánh được bản chất của vấn đề (bồi thường hay bồi hoàn) hoặc nguy hiểm hơn là việc nhầm lẫn các khái niệm gây thắc mắc, phản ứng từ phía người có đất bị thu hồi (chủ thể bị thu hồi đất cho rằng mình thuộc diện được bồi thường thay vì được hỗ trợ)… Bài viết thảo luận về các khái niệm pháp lý cùng những vướng mắc hiện tại làm cơ sở kiến nghị, đề xuất các giải pháp nhằm chuẩn hóa các khái niệm pháp lý trong các văn bản pháp luật, trong thực tiễn thi hành áp dụng pháp luật và trong nghiên cứu khoa học pháp lý ở nước ta.

1. Khái niệm “giải phóng mặt bằng”

Trong Luật Đất đai và Luật Xây dựng hiện hành không có định nghĩa trực tiếp thế nào là giải phóng mặt bằng mặc dù có sử dụng cụm từ này[1] Có thể nói, giải phóng mặt bằng[2] hay giải tỏa mặt bằng[3] (còn gọi tắt là giải tỏa) là một quá trình “làm sạch” mặt bằng thông qua việc thực hiện di dời các công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây cối, hoa màu và một bộ phận dân cư trên một diện tích đất nhất định nhằm thực hiện quy hoạch, cải tạo hoặc xây dựng công trình mới.

Trên thực tế, khái niệm “giải phóng mặt bằng” được dùng phổ biến hiện nay là khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế. Vì vậy, khi đề cập đến khái niệm “đền bù, giải tỏa” (trước đây) hay “bồi thường, giải phóng mặt bằng” (hiện nay)[4] sách báo pháp lý nước ta thường bàn về vấn đề thu hồi đất có bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai năm 2003. Như vậy, liệu khái niệm giải phóng mặt bằng có thể được sử dụng khi một bên đã thỏa thuận chuyển quyền sử dụng đất cho bên kia để thực hiện dự án theo quy hoạch, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt theo khoản 2 Điều 40 Luật Đất đai năm 2003 thuộc trường hợp không do Nhà nước thu hồi? Liệu khái niệm giải phóng mặt bằng có được sử dụng trong trường hợp Nhà nước trưng dụng đất?[5] Vấn đề này chưa được pháp luật làm rõ.

Theo Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (gọi tắt là Dự thảo), khái niệm “giải phóng mặt bằng” vẫn được sử dụng trong các điều: Điều 66, 69, 83, 106, 114, 146 nhưng không được giải thích. Vì vậy, yêu cầu đặt ra hiện nay là phải có phần giải thích khái niệm “giải phóng mặt bằng” để thống nhất trong cách hiểu và vận dụng.

2. “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” và các khái niệm có liên quan

Ngoài khái niệm "bồi thường” khi Nhà nước thu hồi đất, trên sách báo pháp lý nước ta và thực tiễn quản lý địa phương hiện nay vẫn còn sử dụng cụm từ “đền bù” và “bồi hoàn”. Dưới đây là việc tìm hiểu, phân tích, đối chiếu các khái niệm trên.

2.1. Bồi thường:

Theo khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003: Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất. Ta thấy khái niệm nêu trên chỉ xác định bồi thường về đất, trong khi đó việc thu hồi đất không chỉ gây thiệt hại về đất, mà còn là những thiệt hại liên quan đến quyền sử dụng đất, công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi trên đất, thậm chí là thiệt hại về sức khỏe do áp lực căng thẳng, lo âu của người sử dụng đất.

Theo khoản 13 Điều 3 Dự thảo, khái niệm bồi thường được bổ sung như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả cho người có đất bị thu hồi những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sử dụng đất, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất do việc thu hồi đất gây ra”. Đối chiếu khái niệm này với khái niệm được nêu tại Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003[6] ta thấy Dự thảo bổ sung thêm cụm từ: quyền sử dụng đất, nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất. Tuy nhiên, khái niệm vừa nêu vẫn chưa xác định được hết các thiệt hại trong quá trình thu hồi đất. Điều này, nếu không được sửa đổi, bổ sung, sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến tính công bằng, bình đẳng giữa thiệt hại và bồi thường thiệt hại trong quá trình thu hồi đất, cụ thể như sau:

– Xác định thiệt hại: Thứ nhất, khái niệm “tài sản gắn liền với đất” không phải là khái niệm rõ ràng, dễ xác định. Trên thực tế, ngoài thiệt hại về đất thì không phải thiệt hại nào cũng là “tài sản gắn liền với đất”. Ví dụ: Các loại vật nuôi dưới nước chưa đến kỳ thu hoạch nhưng thiệt hại do phải thu hoạch sớm thì chưa hẳn là “tài sản gắn liền với đất”. Thứ hai, trong quá trình thu hồi đất, ngoài những thiệt hại về “quyền sử dụng đất, nhà ở và các tài sản khác gắn liền với đất” thì còn có những thiệt hại khác mà người sử dụng đất cần phải được bồi thường. Ví dụ như: thiệt hại về nguồn nước sinh hoạt, tưới tiêu, thiệt hại về cây trồng, vật nuôi do bị ảnh hưởng trực tiếp từ việc thực hiện dự án (do lấp sông làm cạn kiệt mạch nước ngầm), thiệt hại do chi phí đã đầu tư vào việc san lấp mặt bằng, thiệt hại do mất địa thế kinh doanh. Đó là chưa kể đến các thiệt hại về tinh thần như: lo âu, căng thẳng và các thiệt hại về sức khỏe gây ra trong quá trình thực hiện dự án như: khói bụi, tiếng ồn… Theo lẽ công bằng, tất cả những thiệt hại này đều phải được bồi thường tương xứng.

– Xác định chủ thể thiệt hại: trong quá trình thu hồi đất, thiệt hại có thể xảy ra với một trong các chủ thể như sau: (i) chủ thể có đất bị thu hồi; (ii) chủ thể đang trực tiếp sử dụng đất (ví dụ như đang thuê đất); (iii) các chủ thể lân cận do ảnh hưởng về cơ sở hạ tầng kỹ thuật (ví dụ như chủ thể có thửa đất tiếp cận với thửa đất bị thu hồi, sử dụng lối đi chung); cơ sở hạ tầng xã hội (ví dụ như di dời trường học, bệnh viện) hoặc vấn đề môi trường (ví dụ như vấn đề ngăn dòng chảy một con sông mà từ trước đến nay cộng đồng vẫn sử dụng nguồn nước chung)… Như vậy, nếu theo như khái niệm trên thì chỉ có chủ thể có đất bị thu hồi mới được Nhà nước bồi thường, tức chỉ có nhóm (i), là chưa đầy đủ và chưa đảm bảo được quyền lợi chính đáng đối với các nhóm chủ thể khác có khả năng gánh chịu thiệt hại trong quá trình thu hồi đất.

Từ những phân tích trên, chúng tôi cho rằng, khoản 13 Điều 3 Dự thảo nên sửa đổi, bổ sung theo hướng: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả cho người có đất bị thu hồi và các chủ thể bị thiệt hại trong quá trình thu hồi đất những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra”.

2.2. Đền bù:

Đền bù là khái niệm dùng để chỉ sự “đền trả” lại những thiệt hại do một hoạt động của một chủ thể gây ra. Khái niệm “đền bù” xuất hiện từ Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993[7]. Từ khi Luật Đất đai năm 1993 được sửa đổi, bổ sung năm 2001, Quốc hội đã thống nhất cụm từ “bồi thường” thay cho “đền bù” và “đền bù thiệt hại”. Hiện nay, mặc dù Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn không còn sử dụng khái niệm đền bù, mà thay vào đó là các khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, nhưng Luật Xây dựng năm 2003 vẫn còn sử dụng khái niệm đền bù[8]. Chính vì vậy, các phương tiện thông tin đại chúng vẫn còn sử dụng cụm từ “đền bù” để chỉ tập hợp pháp luật và chính sách về bồi thường, hỗ trợ.[9] Thiết nghĩ, khi sửa đổi, bổ sung Luật Xây dựng trong thời gian tới, nên chỉnh sửa khái niệm đền bù cho thống nhất với các khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để quá trình thi hành pháp luật được rõ ràng, đồng bộ.

2.3. Bồi hoàn:

Bồi hoàn là sự “hoàn trả” lại những gì đã “mượn đi”, “lấy đi”. Đây là khái niệm gắn với thời bao cấp, khi mà việc bồi thường về đất chưa đặt thành một vấn đề trong thu hồi đất. Khi đất đang sử dụng bị thu hồi, Luật Đất đai năm 1987 ghi nhận việc “bồi hoàn thành quả lao động và kết quả đầu tư đã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật” (khoản 4 Điều 48). Khác với “bồi thường”, khái niệm “bồi hoàn” không đòi hỏi mức độ chính xác tuyệt đối giữa “tài sản trao đi” và “tài sản hoàn lại”. Hiện nay, Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản khác của trung ương không sử dụng khái niệm bồi hoàn, mà chỉ sử dụng khái niệm bồi thường bên cạnh các khái niệm hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, một số địa phương còn sử dụng khái niệm “bồi hoàn” để chỉ số tiền mà người thu hồi đất nhận được thông qua chế độ bồi thường, hỗ trợ khi có đất bị thu hồi theo quy hoạch. Tất nhiên cách dùng này không còn phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật nữa; và theo câu chữ về phương diện khoa học luật, chưa phản ánh được mức độ tương xứng trong việc gây thiệt hại và bồi thường thiệt hại.

3. Hỗ trợ

Theo khoản 7 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003 thì: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước giúp đỡ người bị thu hồi đất thông qua đào tạo nghề mới, bố trí việc làm mới, cấp kinh phí để di dời đến địa điểm mới”. Định nghĩa này tuy có liệt kê các trường hợp hỗ trợ, nhưng không đầy đủ. Hỗ trợ là chính sách “mềm” nên ngoài các trường hợp hỗ trợ vừa nêu, còn có những trường hợp hỗ trợ khác do Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh quyết định[10]. Chính vì vậy, Dự thảo đã rút gọn khái niệm như sau: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất bị thu hồi.”

Sự khác nhau căn bản giữa bồi thường và hỗ trợ là: bồi thường là khái niệm xuất phát từ ngành luật dân sự mang tính tương xứng với các nguyên tắc: (i) chủ thể nào gây thiệt hại, chủ thể đó phải bồi thường; (ii) thiệt hại đến đâu, bồi thường đến đó. Trong khi đó, khái niệm hỗ trợ (còn gọi là hộ trợ)[11] là “giúp đỡ”, mang tính chính sách, thể hiện việc cộng thêm vào nên không đòi hỏi tính tương xứng như bồi thường. Tuy nhiên, cho đến nay, pháp luật nước ta chưa thật sự “rạch ròi” hai khái niệm này và một số trường hợp mang bản chất “bồi thường” nhưng lại được xác định trong pháp luật là “hỗ trợ”. Ví dụ điển hình là hỗ trợ về giá đất nông nghiệp đối với đất nông nghiệp là đất vườn ao, đất nông nghiệp trong khu dân cư và đất nông nghiệp tiếp giáp với khu dân cư. Bản chất là bồi thường về đất, nhưng do pháp luật quy định là giá đất nông nghiệp định theo phương pháp thu nhập từ sản xuất nông nghiệp nên giá đất quá thấp, rồi áp dụng thêm khoản gọi là “hỗ trợ”[12]. Hơn nữa, theo chúng tôi, một khi việc thu hồi đất làm người nông dân mất đất sản xuất, dẫn đến phải chuyển đổi nghề nghiệp từ nông nghiệp sang phi nông nghiệp thì bản chất là đã gây ra thiệt hại do mất việc làm. Nếu xác định như vậy thì chúng ta nên dùng cụm từ “bồi thường cho người nông dân do mất việc làm” thay vì “hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp và tạo việc làm” như hiện nay. Điều này sẽ khắc được tình trạng hỗ trợ nghề nghiệp bằng một khoản tiền qua loa, sau đó không quan tâm đến việc người được chuyển đổi nghề nghiệp có việc làm hay không. Mặt khác, điều này tạo ra một cách hiểu và thực thi pháp luật rằng, chi phí thiệt hại do mất việc phải được tính toán sòng phẳng, bảo đảm thực sự tái lập và cải thiện chất lượng cuộc sống người dân sau khi quá trình thu hồi đất.

4. Tái định cư

Pháp luật Việt Nam không giải thích khái niệm tái định cư; tuy nhiên, nhiều văn bản vẫn quy định về tái định cư. Có thể khái quát rằng, tái định cư là việc bố trí chỗ ở mới cho người bị thu hồi đất mà không còn chỗ ở nào khác trong phạm vi cấp xã nơi có đất bị thu hồi và phải di chuyển chỗ ở. Hình thức tái định cư bao gồm: bằng nhà ở, bằng đất ở hoặc bằng tiền.

Dự thảo tiếp tục duy trì việc không có khái niệm tái định cư. Tuy nhiên, Dự thảo này vẫn sử dụng cụm từ tái định cư trong các điều: Điều 21, 26, 53, 61, 66, 69, 70, 72, 77, 81, 82, 83, 84, 106.

Qua những phân tích trên cho thấy, khái niệm “tái định cư” và “bồi thường” là hai khái niệm tương đối độc lập nhau. Nếu bồi thường thiên về mức độ tương xứng thì tái định cư thiên về chính sách tạo lập chỗ ở. Tuy nhiên, Luật Đất đai năm 2003 và Nghị định của Chính phủ[13] dường như vẫn còn chưa phân định rạch ròi hai khái niệm này, cụ thể:

Điều 42 Luật Đất đai năm 2003 quy định: “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương lập và thực hiện các dự án tái định cư trước khi thu hồi đất để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất ở mà phải di chuyển chỗ ở. Khu tái định cư được quy hoạch chung cho nhiều dự án trên cùng một địa bàn và phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”.

Như vậy, trong quy định vừa nêu, khái niệm tái định cư được trộn lẫn với khái niệm bồi thường. Điều này gây một số khó khăn cho người nghiên cứu và cán bộ thực thi bởi bồi thường về đất và tái định cư bằng đất là hai quy định khác nhau; tương tự bồi thường bằng tiền và tái định cư bằng tiền cũng là những quy định khác nhau, phản ánh những bản chất không giống nhau.

Ngoài ra, khi đề cập đến các điều kiện bảo đảm cho khu tái định cư tập trung, khoản 2 Điều 82 Dự thảo Luật Đất đai quy định: “Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ bảo đảm bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ, phù hợp với tiêu chuẩn và quy chuẩn xây dựng”.

So với quy định trước đây, quy định này làm rõ được một số yếu tố về “xây dựng cơ sở hạ tầng” thay vì “điều kiện phát triển” chung chung như trong Điều 42 Luật Đất đai năm 2003. Tuy nhiên, quy định này dường như vẫn còn thiếu các yếu tố sau:

– Vấn đề “hậu tái định cư”: Các quy định hiện hành liên quan đến tái định cư đều chỉ dừng lại ở thời điểm hoàn thành khu tái định cư để các hộ dân có thể vào sinh sống. Pháp luật nước ta thiếu những quy định cần thiết để bảo đảm rằng, người dân có thể sống, sinh hoạt và ổn định lâu dài tại các khu tái định cư đó. Xây dựng các quy định cụ thể về hậu tái định cư là một yêu cầu bức thiết hiện nay, đặc biệt trong tình trạng nhiều hộ gia đình “tái nghèo vì tái định cư”, “khốn quẫn trong vùng tái định cư”[14] do mất đất sản xuất.

– Vấn đề “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”: Quy định khu tái định cư phải “bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ” là quy định mang tính nhân văn sâu sắc. Tuy nhiên, khi không được hướng dẫn cụ thể, khái niệm này trở thành yêu cầu hình thức, khó xác định được nội dung. Thực tế cho thấy, tái định cư phải thực sự cải thiện được chất lượng cuộc sống và sinh hoạt của người dân trên một hay nhiều phương diện. Diện tích tái định cư xét theo từng hộ có thể bằng hoặc lớn hơn diện tích thửa đất ở cũ nhưng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, cơ sở hạ tầng xã hội của một khu tái định cư đúng nghĩa chắc chắn phải cải thiện so với trước đó. Hơn nữa, nếu sử dụng cụm từ “bằng hoặc tốt hơn” thì có hộ sẽ “bằng nơi ở cũ” nhưng có hộ sẽ “tốt hơn nơi ở cũ”; vậy khi đó liệu có bảo đảm công bằng giữa các hộ dân với nhau?

– Vấn đề tập quán định cư, thói quen sinh hoạt và sản xuất của người dân. Hiện nay, khi tiến hành quy hoạch và xây dựng các khu tái định cư, nhiều địa phương chỉ thực hiện theo cách nhìn nhận một chiều của phía cơ quan nhà nước. Nhiều khu tái định cư hoàn toàn không phù hợp với tập quán xây dựng nhà ở, thói quen sinh hoạt, lao động sản xuất của người dân địa phương. Từ đó, dẫn đến nhiều khu tái định cư đã xây dựng xong nhưng lại bỏ hoang[15] vì những người bị thu hồi đất không chịu vào ở, hay họ phải bán suất tái định cư (bán lúa non) nền tái định cư và tìm nơi ở khác phù hợp. Vì vậy, yêu cầu trong quy hoạch và xây dựng các khu tái định cư phải bảo đảm xem xét đến tập quán, thói quen sinh sống và lao động sản xuất của người dân.

Như vậy, nên có khái niệm về tái định cư; và nên quy định các điều kiện tại khu tái định cư tập trung như sau:

“Khu tái định cư tập trung phải xây dựng cơ sở hạ tầng đồng bộ nhằm cải thiện chất lượng cuộc sống, sinh hoạt của người dân, phù hợp với tiêu chuẩn, quy chuẩn xây dựng và tập quán định cư tại địa phương. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm bảo đảm khu tái định cư phải được hoàn thành trước khi thực hiện dự án, tạo việc làm cho người dân thuộc khu tái định cư, bảo đảm cuộc sống tại khu tái định cư ổn định, bền vững”.

5. Khiếu nại về đất và khiếu kiện về đất

Khiếu nại là một quyền hiến định, được quy định tại Điều 74 của Hiến pháp năm 1992. Quyền này được quy định chi tiết tại Luật Khiếu nại năm 2011. Có thể nói, quyền khiếu nại ở Việt Nam được xây dựng từ khá sớm[16] và khá quen thuộc trong đời sống pháp lý của người Việt Nam. Việc giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi những chủ thể thừa hành hành chính, bao gồm: cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính hoặc cấp trên trực tiếp của các chủ thể này.

Quyền khiếu kiện (còn gọi là khởi kiện hành chính) bắt đầu được ghi nhận từ Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006). Ở Việt Nam, Hiến pháp không đề cập quyền khiếu kiện[17]. Cá nhân, cơ quan, tổ chức khi cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước trái pháp luật, xâm phạm đến quyền lợi hợp pháp của mình thì có thể lựa chọn khiếu nại hoặc khiếu kiện. Tại khoản 1 Điều 103 Luật Tố tụng hành chính quy định: cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tuy hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết, hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó.

Hiện nay, trên một số báo chí còn sử dụng từ “khiếu kiện” để chỉ các “khiếu nại” hành chính. Ví dụ bài báo “Thanh tra Chính phủ đối thoại với người dân khiếu kiện” ngày 10/7/ 2013[18] thực chất là đề cập đến việc Thanh tra Chính phủ đối thoại để giải quyết các khiếu nại. Thậm chí, trong phát biểu của mình, một số cán bộ lãnh đạo còn sử dụng cụm từ “khiếu kiện” để đề cập đến các vụ việc khiếu nại[19]. Tuy nhiên, theo các đạo luật của Quốc hội, cụm từ “khiếu kiện” chỉ sử dụng trong Luật Tố tụng hành chính, tức là chỉ hoạt động giải quyết vụ án hành chính tại Tòa hành chính[20]. Vì vậy, việc thống nhất các khái niệm trong cơ quan lập pháp với các cơ quan nhà nước khác và các phương tiện thông tin đại chúng để tránh hiểu nhầm, hiểu sai, hiểu không đúng bản chất của vụ việc là yêu cầu cần thiết.

6. Sát giá thị trường hay phù hợp với giá thị trường

Trong tính toán việc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, pháp luật quy định: Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi[21] tức là bồi thường bằng tiền. Khi bồi thường bằng tiền, giá bồi thường đối với đất trong thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm (Khoản 4 Điều 56 Luật Đất đai 2003) và giá này được quy định là phải “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường” (Khoản 1 Điều 56 Luật Đất đai 2003). Tuy nhiên, trên thực tế, giá do Nhà nước quy định thường thấp hơn nhiều so với giá thực tế[22] mặc dù Chính phủ cũng đã có những hướng dẫn theo hướng cho phép xác định lại giá đất cụ thể cho phù hợp khi phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư[23] Đồng thời, các quy định này đang phải đối mặt với một số trở ngại trên thực tế. Một là, việc xác định “giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường” là một điều hoàn toàn không dễ vì người dân thường có xu hướng khai thấp hơn với giá chuyển nhượng đất thực tế với mong muốn giảm các khoản thuế, phí mà họ phải đóng trong quá trình chuyển nhượng. Hai là, thời gian từ khi công bố quy hoạch chi tiết đến khi tiến hành thu hồi đất có thể kéo dài lên đến 3 năm[24]. Trong thời gian này, một khi cơ quan có thẩm quyền đã công bố quy hoạch chi tiết, thì có thể các giao dịch chuyển nhượng không được phép tiến hành. Trong trường hợp đó, khi khảo sát giá chuyển nhượng trên thực tế, cơ quan hữu quan chỉ thu lượm được những giao dịch chuyển nhượng trước đó khá lâu và rất có thể bị lỗi thời, do giá đất thay đổi theo từng thời điểm. Ba là, việc quy định “sát với giá thực tế trên thị trường” là một khái niệm chưa được giải thích rõ. Thế nào là “sát với giá thực tế trên thị trường”, “sát” là bằng với giá thị trường hay tiệm cận với giá thị trường, tiệm cận ở mức độ nào, tiệm cận “trên” hay tiệm cận “dưới”. Đặc biệt, vì những lý do nêu trên, giá thực tế trong nhiều trường hợp là một ẩn số thì việc xác định “sát với giá thực tế trên thị trường” là điều đôi khi không thể định lượng chính xác được. Điều này tiềm tàng khả năng là giá đất ở mỗi địa phương ít nhiều phụ thuộc vào quan điểm và cách nhìn nhận một chiều từ phía các nhà quản lý ở mỗi tỉnh, thành[25].

Với mong muốn khắc phục các nhược điểm nêu trên, Dự thảo đã thay cụm từ “sát” bằng cụm từ “phù hợp với giá đất thị trường” (Điều 108). Về câu chữ thì có thay đổi, nhưng về bản chất của vấn đề thì không thực sự khác biệt. Không bàn đến vấn đề chọn phương án nào trong việc xác định giá đất, chỉ bàn về vấn đề câu chữ thì có thể nhận thấy, “phù hợp” cũng là khái niệm định tính. Hơn nữa, khi nói đến giá thị trường, đã là “thị trường” thì không thể có một mức giá cố định từ ngày này sang ngày khác, từ tháng này sang tháng khác.

Ở các nước tiên tiến, các nhà làm luật thường ưu tiên sử dụng các khái niệm định lượng, cụ thể, rõ ràng và đúng với bản chất của vấn đề.

Ví dụ: “Nguyên tắc tương xứng” – principle of equivalence (còn gọi là nguyên tắc không hơn không kém “no more no less”) luôn là nguyên tắc tiên quyết trong bồi thường, được bảo đảm bằng các yếu tố sau:

– Thứ nhất, nếu người bị thu hồi đất có nguyện vọng bán tài sản đó trên thị trường thì giá đó là bao nhiêu;

– Thứ hai, giá cuối cùng là giá mà người đó có thể bán được một cách hợp lý trên thị trường;

– Thứ ba, giá đó phải dựa trên giá trị hiện hữu của tài sản tại thời điểm dịch chuyển quyền sở hữu đất và giá cả thị trường tại thời điểm đó[26].

Tất nhiên, việc pháp luật xác định rõ ràng, chính xác giá đất trong bồi thường là điều kiện tiên quyết để vận dụng, thi hành pháp luật được chính xác, tường minh, đúng với yêu cầu của nhà làm luật. Vì vậy, thay vì sử dụng khái niệm “sát”, “phù hợp” với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, thì nên sử dụng các khái niệm như: tương xứng, tương đương, đúng bằng. Có thể bổ sung như sau: “Giá bồi thường về đất phải tương đương với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại thời điểm xác định trong luật”.

7. Kết luận và kiến nghị

Từ những bất cập nêu trên, thiết nghĩ Dự thảo sửa đổi, bổ sung Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản pháp luật có liên quan nên:

Thứ nhất, thống nhất sử dụng có giải thích nội hàm các khái niệm có liên quan như: giải phóng mặt bằng, tái định cư.

Thứ hai, chuẩn hóa hệ thống các khái niệm liên quan đến đất đai, đặc biệt là các khái niệm như: bồi thường, hỗ trợ; tránh nhầm lẫn giữa bồi thường và hỗ trợ, bồi thường và tái định cư…

Thứ ba, Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội nên chủ động thống nhất việc sử dụng các khái niệm pháp lý trong hệ thống các cơ quan nhà nước. Ví dụ: nên bảo đảm việc sử dụng thống nhất khái niệm khiếu nại trong quan hệ pháp luật hành chính và khái niệm khiếu kiện trong quan hệ pháp luật tố tụng hành chính.

Thứ tư, trong quá trình làm luật, Quốc hội nên ưu tiên sử dụng các cụm từ định lượng, chính xác, xác định giá trị rõ ràng.

Thứ năm, thống nhất các khái niệm khoa học pháp lý trong các đơn vị đào tạo luật. Các khái niệm có thể tiếp cận dưới các góc độ không giống nhau, thể hiện sự phát hiện ở những góc độ khác nhau nhưng phải có cùng bản chất, hướng đến sự đơn nghĩa với mục tiêu là xây dựng và hoàn thiện các quy định pháp luật. Cùng với quá trình dân chủ hóa đời sống, xã hội, công khai, minh bạch, cần nâng cao ý thức về phát ngôn pháp lý của cán bộ lãnh đạo, quản lý, đặc biệt là cán bộ lãnh đạo địa phương trong việc chuẩn hóa thuật ngữ pháp lý.

Việc đồng bộ và thống nhất khái niệm, nội hàm khái niệm pháp lý là một trong những bước đi tiên quyết để hoàn thiện hệ thống pháp luật. Điều này không chỉ giúp cho pháp luật được hiểu và thi hành thống nhất, góp phần xây dựng và thực hiện pháp chế mà còn bảo đảm yếu tố minh bạch và công khai của nền hành chính, của bộ máy nhà nước. Đây là cơ sở thiết yếu trong việc xây dựng mối quan hệ công bằng và bình đẳng giữa Nhà nước, cơ quan Nhà nước và người dân, đặc biệt là những người dân có đất bị thu hồi, thuộc đối tượng phải giải phóng mặt bằng, được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư./.

[1] Xem Điều 29, Điều 39, 40, 41, 122 Luật Đất đai năm 2003; Điều 32, 69, 70, 71, 72, 75, 86, 94 Luật Xây dựng năm 2003.

[2] Khoản 5 Điều 4, Điều 37 Nghị định 22/CP ngày 24/4/1998 quy định về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

[3] Cụm từ “giải tỏa mặt bằng” xuất hiện trong Điều 10 Nghị định 90/CP ngày 17/8/1994 ban hành về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh và lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.

[4] Điều 1 Luật số 25/2001/QH10 ngày 29/6/2001 về sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật Đất đai quy định: “Cụm từ "đền bù thiệt hại" tại Điều 28 và cụm từ "đền bù" tại Điều 79 của Luật Đất đai năm 1993 được thay bằng cụm từ "bồi thường"”.

[5] Trưng dụng xuất hiện lần đầu tiên trong Hiến pháp nước ta năm 1959 (Điều 20). Trước Luật Đất đai năm 1993, các văn bản ở nước ta thường không phân định rõ ràng hai chế định này (Điều 15 Luật Đất đai năm 1987); thậm chí Luật Đất đai năm 1993 vẫn quy hai trường hợp này vào chung một điều luật (Điều 28). Chỉ đến khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời và Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 xuất hiện và bãi bỏ Điều 44 của Luật Đất đai về trưng dụng đất có thời hạn thì hai chế định này mới thực sự tách biệt nhau, được điều chỉnh bởi hai đạo luật khác nhau (Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản năm 2008 và Luật Đất đai năm 2003).

[6] Khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai năm 2003: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất”.

[7] Khoản 5 Điều 49 Luật Đất đai năm 1987, Điều 27 Luật Đất đai năm 1993.

[8] Xem Điều 70, 71, 74, 121 Luật Xây dựng năm 2003.

[9] Xem Báo Tuổi trẻ, Trung Tân: Tiền đền bù cao hơn nhiều (!?), http://tuoitre.vn/Chinh-tri-Xa-hoi/519936/tien-den-bu-cao-hon-nhieu-!.html [truy cập ngày 19/7/2013].

[10] Xem Điều 23 Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/8/2009 của Chính phủ quy định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (gọi tắt là Nghị định 69/2009/NĐ-CP);

[11] Theo chúng tôi, từ “hộ trợ” chính xác hơn vì đây là chính sách mang tính giúp đỡ và “hộ” (chứ không phải “hỗ”) phản ánh được tính giúp đỡ đó.

[12] GS.TS. Đặng Hùng Võ, Cơ chế Nhà nước thu hồi đất và giải quyết bồi thường, hỗ trợ cho người bị thu hồi đất dưới góc nhìn của kinh nghiệm quốc tế, Kỷ yếu Hội thảo “Xác định khó khăn và đề xuất giải pháp khi thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư xây dựng trên địa bàn thành phố Cần Thơ”, Cần Thơ, tháng 4-2013, trang 01-18

[13] Xem Điều 4 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP).

[14] Báo Quân đội nhân dân, Đặng Trung Hội: Tái nghèo vì tái định cư, http://www.qdnd.vn/qdndsite/vi-VN/61/43/103/103/103/250936/Default.aspx và Báo Giáo dục và Thời đại, Minh Ngọc: Khốn quẫn trong vùng tái định cư, https://gdtd.vn/channel/2773/201307/khon-quan-trong-vung-tai-dinh-cu-1971030/ [truy cập ngày 19/7/2013].

[15] Bao An ninh thủ đô, Bình Minh: Khu tái định cư tiền tỉ… bị “bỏ hoang”: Phòng học thành nơi nhốt bò, http://www.anninhthudo.vn/Ban-doc/Khu-tai-dinh-cu-tien-ti-bi-bo-hoang-Phong-hoc-thanh-noi-nhot-bo/507285.antd [truy cập ngày 19/7/2013].

[16] Trước Luật Khiếu nại năm 2011, ở Việt Nam đã có Pháp lệnh quy định việc xét và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 27/11/1981; Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân ngày 7/5/1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 (được sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005)…

[17] Xem thêm Phan Trung Hiền, Quyền khiếu kiện khi nhà nước thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, Tạp chí Luật học, Trường Đại học Luật Hà Nội, số 7 (134) năm 2011.

[18] Báo Thanh Niên, Quế Hà: Thanh tra Chính phủ đối thoại với người dân khiếu kiện, http://www.thanhnien.com.vn/pages/20130710/thanh-tra-chinh-phu-doi-thoai-voi-nguoi-dan-khieu-kien.aspx, [Truy cập ngày 18/7/2013].

[19] Xem VNeconomy, Trang Anh: Bộ Tài nguyên và Môi trường: Khiếu kiện về đất đai chiếm trên 90%, http://vneconomy.vn/2012072611442728P0C17/bo-tai-nguyen-va-moi-truong-khieu-kien-ve-dat-dai-chiem-tren-90.htm [truy cập ngày 19/7/2013].

[20] Xem Điều 28 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án.

[21] Điều 42 Luật Đất đai năm 2003.

[22]  “Theo đánh giá chung, giá đất của Nhà nước quy định vẫn chỉ bằng 50 đến 70% giá đất chuyển nhượng thực tế”, Giá đất nhà nước quy định chỉ bằng 50% – 70% giá thực tế, VOV, Việt báo online, http://vietbao.vn/Xa-hoi/Gia-dat-Nha-nuoc-quy-dinh-chi-bang-50-70-gia-thuc-te/40206823/158/ [truy cập ngày 01/7/2010].

[23] Điều 11 Nghị định 69/2009/NĐ-CP.

[24] Khoản 5 Điều 32 Luật Xây dựng 2003 và Khoản 3 Điều 29 Luật Đất đai 2003.

[25] TS. Phan Trung Hiền, Pháp luật về thu hồi đất khi thực hiện quy hoạch và chế định trưng dụng đất trong pháp luật Việt Nam, Tạp chí Luật học, số 03(130), 2011.

[26] Phan Trung Hien, “The law of compulsory acquisition of land – Striking a balance Public and Private Interests in the United Kingdom and Viet Nam” (Pháp luật về đền bù và giải phóng mặt bằng – Cân bằng giữa lợi ích công và lợi ích tư ở Anh Quốc và Việt Nam”, VDM Verlag Dr.Muller, Đức, 9-2009, trang 155.

TS. PHAN TRUNG HIỀN – Khoa Luật, Trường Đại học Cần Thơ

SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆN TỬ