Kinh nghiệm cải cách tư pháp ở Tây Ban Nha (tiếp theo)

C. Các cuộc cải cách phải dựa trên sự đồng thuận

Đây là kết luận thứ ba rút ra từ các cuộc cải cách được thực hiện ở Tây Ban Nha: mọi cải cách quan trọng trong hệ thống tư pháp đều phải được tiến hành với mức độ đồng thuận cao nhất có thể giữa các khu vực tham gia và phải có sự phối hợp giữa các đảng chính trị – là những chủ thể thực hiện các cải cách đó, thông qua các thoả thuận trước giữa các đảng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp.

Ở một số nước, trong đó có Tây Ban Nha, nhiều lực lượng, cơ quan, tổ chức khác nhau của cả khu vực công và khu vực tư phải đóng vai trò quan trọng trong cuộc cải cách này vì nó có ảnh hưởng lớn đến lợi ích và sự kỳ vọng của nhiều cá nhân và tổ chức. Các tổ chức công ở Tây Ban Nha có thẩm quyền đối với các vấn đề tư pháp gồm Bộ Tư pháp, Hội đồng tư pháp quốc gia, Nghị viện quốc gia, các Chính phủ và nghị viện của các khu tự trị và các cơ quan quản lý của chính bản thân toà án. Các khu vực chịu ảnh hưởng của các cuộc cải cách đó là các hiệp hội thẩm phán và công tố viên, các đoàn luật sư và công đoàn của người lao động làm việc trong hệ thống cơ quan tư pháp.

Trước hết, điều này cho thấy sự cần thiết phải đạt được một mức độ nhất định sự hợp tác giữa các cơ quan công quyền và nhằm tạo ra phương tiện cho sự hợp tác, thông qua các cơ quan chịu trách nhiệm điều phối hoạt động cải cách hoặc các uỷ ban điều phối. Về mặt này, tính phức tạp của hệ thống tư pháp và sự cần thiết phải tiến hành các cuộc cải cách đòi hỏi phải có sự hợp tác của các cơ quan có thẩm quyền khác nhau của Nhà nước. Nhưng điều đó cũng hàm ý về nhu cầu phải tính đến các phản ứng tiêu cực có thể sẩy ra đối với các nỗ lực cải cách từ các đối tượng bị tác động – nhất là những đối tượng có ảnh hưởng chính trị và xã hội lớn.

Mọi cuộc cải cách, đặc biệt là các cải cách toàn diện hệ thống tư pháp có thể làm phương hại đến lợi ích của một khu vực nào đó và gây ra sự phản đối trực tiếp hoặc gián tiếp và kết cục là làm ảnh hưởng đến hoặc thậm chí cản trở hoàn toàn việc thực hiện cải cách đó. Sau đây là một số ví dụ về các cuộc cải cách loại này đã từng sẩy ra ở Tây Ban Nha.

1.Năm 1985 người ta đã tiến hành một chương trình nhằm mục đích tăng số lượng thẩm phán mà không tính đến thực tế là việc đề cử các ứng viên thường mất rất nhiều thời gian do các ứng viên phải trải qua nhiều kỳ thi chính thức sau khi tham gia khoá học dài hạn tại Trường đào tạo thẩm phán. Theo chương trình này, một uỷ ban sẽ lựa chọn những luật gia có kinh nghiệm thực tế, ví dụ luật sư, giáo sư và công chức, để chiếm ¼ số thẩm phán còn thiếu tại các toà án, mà không cần phải qua các kỳ thi truyền thống. Thủ tục này tuy có thể giúp bổ sung các vị trí còn khuyết tại các toà án nhưng đã gặp phải sự phản đối mạnh mẽ từ các thẩm phán vì họ cho rằng quy trình tuyển chọn này có thể ảnh hưởng đến chất lượng của hệ thống tư pháp, và trước hết là ảnh hưởng đến hy vọng được thăng tiến của họ. Kết cục là các uỷ ban tuyển chọn, thành phần chủ yếu gồm các thẩm phán, đã giảm mạnh số lượng thẩm phán được tuyển chọn từ những người làm công tác pháp luật nhưng không làm trong ngành toà án. Như vậy, về khía cạnh này, cuộc cải cách đã không mang lại kết quả như mong đợi.

2. Tương tự, như đã nói ở trên, các chương trình được thiết kế nhằm đánh giá năng suất làm việc của thẩm phán đã gặp phải sự phản đối chính thức và phi chính thức từ các hiệp hội thẩm phán. Sự chỉ trích các chính sách này xuất phát từ những người chất vấn về tính chính xác của kỹ thuật đánh giá cho đến những người nghi ngờ về tính phù hợp của việc đánh giá đó với sự độc lập của thẩm phán.

3. Các nỗ lực nhằm thúc đẩy sự tiếp cận các toà án bằng việc bãi bỏ nghĩa vụ của các bên trong việc phải có luật sư đại diện trong các vụ kiện có giá ngạch nhỏ đã bị các đoàn luật sư phản đối. Xuất phát từ tầm quan trọng về chính trị và xã hội của các tổ chức nói trên, mọi dự án luật hoặc văn bản dưới luật trong lĩnh vực này đều có thể bị chỉ trích gay gắt từ phía công chúng, với lập luận rằng cần phải duy trì các bảo đảm về tố tụng và sự đối xử bình đẳng đối với các bên. Một điều nữa cần lưu ý là đa số các thành viên của Chính phủ và Nghị viện là luật sư và do vậy sự phản đối của họ đối với các cuộc cải cách trong tương lai sẽ gây hậu quả nghiêm trọng.

4. Việc cải cách hoạt động hành chính của các toà án trong các vấn đề liên quan đến sắp xếp lại nhân sự, việc đánh giá năng suất làm việc hoặc kiểm soát giờ giấc làm việc nhìn chung gặp phải sự nghi ngờ về phía người lao động trong hệ thống tư pháp và các công đoàn của họ. Ở Tây Ban Nha, người lao động trong hệ thống tư pháp thường theo một mô hình khác và theo chế độ làm việc ít khắt khe hơn so với các công chức khác. Ví dụ, các văn phòng làm việc của toà án thường không mở cửa vào buổi chiều. Do vậy, mọi nỗ lực nhằm đẩy nhanh hoạt động của các văn phòng của toà án thường gặp sự phản đối từ phía  người lao động của toà án và công đoàn của họ. Thực tế này đã dẫn đến một số cuộc biểu tình, đình công làm tê liệt hoạt động của các toà án và ảnh hưởng nghiêm trọng đến hình ảnh của hệ thống tư pháp trong con mắt của công chúng. Kể cả khi không có biểu tình thì việc tẩy chay ngầm các biện pháp cải cách cũng có thể khiến cho mọi sự thay đổi thất bại.

Vì vậy, việc đàm phán với các nhóm có liên quan và tham khảo ý kiến các khu vực bị ảnh hưởng, cũng như thu hút sự tham gia ngay từ đầu của họ là nhân tố quan trọng bảo đảm sự thành công của mọi cuộc cải cách. Mặc dù rất khó huy động được sự tham gia của tất cả các nhóm bị ảnh hưởng vào quá trình tham vấn và nhận được sự nhất trí hoàn toàn của tất cả các nhóm chịu ảnh hưởng (vì có những lợi ích khó có thể dung hoà) nhưng ít nhất việc tham vấn này sẽ giúp cho việc giải trình về cuộc cải cách, trong đó tạo cơ hội cho tất cả các bên có liên quan thể hiện ý kiến của họ. Đây là cách thức mà Hội đồng tư pháp quốc gia đã sử dụng trong quá trình soạn thảo Sách trắng về hệ thống tư pháp vào năm 1997 và Bản kiến nghị về cải cách hệ thống tư pháp vào năm 2000.

Về mặt này, Sách trắng về hệ thống tư pháp đã được soạn thảo sau khi các bảng câu hỏi chi tiết được gửi cho nhiều cơ quan, tổ chức (các hiệp hội thẩm phán, công tố viên, đoàn luật sư, chính quyền các khu tự trị, Thanh tra Nghị viện, các cơ quan chính phủ, toà án, các nhóm nghị sĩ và những cá nhân, tổ chức khác). Sau đó, kết quả lấy ý kiến được thảo luận và tiếp tục được làm rõ trong các cuộc phỏng vấn trực tiếp do một ban của Hội đồng tiến hành. Bản kiến nghị về cải cách hệ thống tư pháp được soạn thảo trên cơ sở các báo cáo từ các cơ quan quản lý của Toà án tối cao và của các toà thượng thẩm ở các khu tự trị.

Ngoài ra, còn một lý do khác tại sao lại cần phải có sự đồng thuận này. Tính chất phức tạp của nhiệm vụ cải cách tư pháp thường đòi hỏi mọi cuộc cải cách phải được thực hiện trong nhiều năm. Do vậy, các kế hoạch dài hạn phải được thiết kế trong các khía cạnh như tuyển chọn và đào tạo nhân lực hoặc cung cấp các nguồn lực kinh tế cần thiết. Những kế hoạch dài hạn này chỉ có thể được thực hiện nếu bảo đảm được rằng sẽ không có thay đổi trong chính phủ, nhân viên các bộ hoặc đa số trong nghị viện và sự thay đổi trong đảng cầm quyền không dẫn đến sự từ bỏ các mục tiêu đang theo đuổi hoặc bị thay thế bằng các mục tiêu khác. Để có được sự bảo đảm này cần phải có các dàn xếp thực chất về mặt chính trị trong các nhóm hoặc các đảng đóng vai trò chính trong đời sống xã hội. Các nhóm và các đảng cầm quyền, cũng như các đảng đối lập – vốn rốt cục có thể nắm quyền – phải cam kết theo đuổi các mục tiêu chính của công cuộc cải cách. Điều này sẽ giúp đạt được các mục tiêu dài hạn mà không cần phải có thay đổi trong Chính phủ và Nghị viện hay thay đổi trong các cơ quan thực hiện việc cải cách.

Ở Tây Ban Nha, việc cần thiết phải đạt được thoả thuận giữa Chính phủ và các đảng chính trị đối lập xuất phát từ việc, mặc dù có sự thoả thuận rộng rãi về nhu cầu cải cách và cải thiện hệ thống tư pháp, hai đảng chính trị chính (đại diện cho tư tưởng bảo thủ và cấp tiến), dẫu có nhiều mục đích chung, nhưng khác nhau về nhiều mục đích và cách thức tiến hành cải cách. Do đó, để thực hiện cải cách trong một khoảng thời gian nhất định và với những mục tiêu dài hạn, cần phải đạt được sự thoả thuận trong việc vạch ra các mục tiêu và cung cấp các nguồn lực cho một vài năm mà không sợ dự án bị ngừng trệ bởi sự thay đổi đảng cầm quyền. Sự thoả thuận này, vốn được Hội đồng tư pháp quốc gia kiến nghị nhiều lần, đã đạt được sau những cuộc đàm phán kéo dài. Thoả thuận bao gồm các quy định về cải cách các luật tố tụng (nhất là tố tụng hình sự), cách thức tuyển chọn nhân viên tư pháp và tổ chức của các toà án cũng như cung cấp các nguồn kinh phí trong giai đoạn 4 năm. Chính phủ và các đảng đối lập ký thoả thuận đã đồng ý ủng hộ việc hoạch định các mục tiêu, theo đó các đảng đối lập sẽ không cản trở nỗ lực của Chính phủ trong vấn đề này và các kế hoạch được thực hiện nhằm đạt được những mục tiêu nói trên sẽ không bị thay đổi trong trường hợp thay đổi chính phủ.

Tất nhiên, hoàn toàn có thể đưa ra dự báo về tương lai của thoả thuận đó. Một Ban chỉ đạo của Nghị viện đã được thành lập trên cơ sở đa đảng nhằm giám sát việc thực hiện và tiến độ của các biện pháp đã đề ra. Một số cuộc cải cách đã và đang được thảo luận như: Hiến chương về các quyền cho những người sử dụng hệ thống tư pháp; mô hình mới về dịch vụ hành chính và việc áp dụng mô hình mới nhằm đẩy nhanh tiến độ giải quyết một số vụ án hình sự. Việc thực hiện các biện pháp này trong tương lai gần sẽ là một dấu hiệu tốt về sự thành công của Chính phủ./.

ĐẶNG HOÀNG OANH – Vụ Hợp tác quốc tế, Bộ Tư pháp

SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TƯ PHÁP