Kinh nghiệm cải cách tư pháp ở Tây Ban Nha.

Bài viết gồm 3 phần: phần 1 mô tả hệ thống tư pháp như một ngành cung cấp dịch vụ công;  phần 2 phân tích  sự cần thiết phải tiến hành cải cách tư pháp dựa trên một kế hoạch đồng bộ, trong đó có tính đến toàn bộ ngành tư pháp, với tính chất là một hệ thống những cán bộ, nguồn lực và thủ tục tố tụng hoạt động theo nguyên tắc phối hợp; Phần cuối cùng (Phần 3) nhấn mạnh các kiến nghị về việc cần tiến hành các cuộc cải cách dựa trên sự đồng thuận cao nhất có thể giữa các khu vực tham gia và sự cần thiết của cơ chế phối hợp giữa các đảng chính trị – là những chủ thể thực hiện các cải cách đó, thông qua các thoả thuận trước giữa các đảng một cách trực tiếp hoặc gián tiếp. Hy vọng bài viết sẽ cung cấp một số thông tin tham khảo cho Việt Nam trong quá trình cải cách pháp luật và tư pháp. 

A. Hệ thống tư pháp phải được coi là một ngành cung cấp dịch vụ công

Kết luận đầu tiên, dẫu còn có một số ý kiến phản đối, là cần phải coi hệ thống tư pháp là một ngành cung cấp dịch vụ công nếu thực sự muốn tiến hành cải cách.

Thông thường, sứ mệnh của các toà án ở Tây Ban Nha được nhìn nhận từ góc độ các trường hợp riêng lẻ. Từ góc độ đó, người ta cho rằng điểm mấu chốt trong hệ thống tư pháp là sự hiện diện của thấm phán vô tư và giỏi về luật để giải quyết các tranh chấp tại toà án một cách độc lập và không thiên vị theo pháp luật và với những bảo đảm cần thiết dành cho các bên đương sự. Tuy nhiên, ngày càng có thêm các đòi hỏi đối với hệ thống tư pháp trong các thập kỷ vừa qua cùng với nhu cầu về dịch vụ trong các lĩnh vực khác như giáo dục, y tế, giao thông vận tải cho thấy những khía cạnh khác cũng cần phải được tính đến trong việc thực thi công lý. Không chỉ cần ưu tiên vấn đề về quyết định đúng đắn trong từng vụ án tại toà án, mà còn phải đáp ứng thêm những yêu cầu quan trọng khác. Các toà án phải ra quyết định một cách không chậm trễ do khối lượng các vụ án đang chờ giải quyết và cản trở việc tiến hành tố tụng một cách nhanh chóng. Thủ tục tố tụng không được gây nhiều tốn kém cho công dân. Chất lượng và tính chặt chẽ, mạch lạc của các bản án, quyết định của toà án phải bảo đảm sự rõ ràng về mặt pháp lý.

Các yêu cầu này chỉ có thể được đáp ứng nếu ngành tư pháp (ở Tây Ban Nha có khoảng 3.900 thẩm phán và 40.000 nhân viên hành chính) được tổ chức một cách có hiệu quả và không chỉ có đủ năng lực ra các quyết định đúng đắn mà còn ra quyết định một cách nhanh chóng, ít tốn kém và có chất lượng cao.

Quan điểm về hệ thống tư pháp là một ngành cung cấp dịch vụ công với việc có các thẩm phán vô tư và thông thạo luật pháp là chưa đủ, mà còn cần thêm các nguồn lực nữa. Nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng tăng đối với các toà án, chúng ta phải có thông tin đầy đủ liên quan đến số lượng các vụ án và sự phân bổ của chúng, cũng như các số liệu thống kê tư pháp chi tiết để định hướng cho việc xây dựng chính sách về phân bổ nguồn lực cho các toà án. Ngoài ra, cũng cần phải có chính sách thích hợp về việc lựa chọn cán bộ và định kỳ đánh giá năng suất lao động của cán bộ ngành tư pháp, kể cả thẩm phán.

Quan điểm hệ thống tư pháp là một ngành cung cấp dịch vụ công đã vấp phải sự phản đối mạnh từ những người muốn duy trì quan điểm truyền thống chỉ duy nhất dựa trên việc giải quyết “đúng đắn” về các vụ án cụ thể tại toà án, cũng như từ những khu vực đang tìm cách bảo vệ quan điểm trung dung của mình. Như vậy, nỗ lực nhằm giảm bớt số lượng án tồn đọng đã bị chỉ trích, cho thấy sự coi trọng chất lượng, chứ không phải là số lượng các bản án được tuyên và quên mất rằng “chậm có công lý là không có công lý” hoặc ít ra là thiếu hiệu quả và có ít sự bảo đảm hơn. Một số ý kiến cho rằng việc đánh giá sản phẩm đầu ra của thẩm phán có thể làm ảnh hưởng đến sự độc lập của họ. Một trong các vấn đề của bất kỳ cuộc cải cách nào là phải kết hợp nhu cầu quản lý và bảo đảm hiệu quả của hệ thống tư pháp với các quy định của Hiến pháp về bảo đảm sự độc lập của thẩm phán khi giải quyết các vụ án.

B. Cải cách tư pháp phải được thực hiện trong một kế hoạch đồng bộ

Kết luận thứ hai rút ra từ kinh nghiệm của Tây Ban Nha là: để thu được kết quả tốt thì cải cách tư pháp phải dựa trên một kế hoạch đồng bộ, trong đó có tính đến toàn bộ ngành tư pháp, với tính chất là một hệ thống những cán bộ, nguồn lực và thủ tục tố tụng hoạt động theo nguyên tắc phối hợp.

Các cuộc cải cách được thực hiện mà không có một kế hoạch đồng bộ, trong một khu vực duy nhất hoặc chỉ liên quan đến một khía cạnh hay thủ tục nào đó của hệ thống tư pháp mà thiếu sự xem xét tác động của chúng đối với các khu vực khác, thường gây ra những bất lợi nhiều hơn là tạo ra sự cải thiện. Tất cả các khía cạnh của hệ thống tư pháp phức tạp đều có liên hệ mật thiết với nhau và do vậy thật khó để cải cách một thủ tục, tổ chức hoặc quy trình tuyển chọn cán bộ nào đó, nếu không thúc đẩy sự thay đổi mạnh mẽ trong các lĩnh vực khác của hệ thống tư pháp. Kinh nghiệm của Tây Ban Nha cho thấy các cải cách về thủ tục tố tụng đòi hỏi phải có sự thay đổi tương ứng trong tổ chức, lựa chọn và đào tạo cán bộ tư pháp, và trong nhiều trường hợp còn đòi hỏi phải có các nguồn lực vật chất. Ví dụ, việc áp dụng thủ tục tranh tụng trong tố tụng hình sự đòi hỏi phải tăng ngay số lượng công tố viên và đào tạo lại họ. Việc cải cách thủ tục tố tụng dân sự, tăng vai trò của thủ tục tố tụng miệng so với vai trò của thủ tục tố tụng bằng văn bản truyền thống không những yêu cầu phải có thêm thẩm phán mà còn đòi hỏi phải lắp đặt thêm các thiết bị để giúp cho việc tiến hành thủ tục tố tụng bằng lời nói, cũng như ghi lại diễn biến của thủ tục tố tụng đó. Tương tự, để bảo đảm có hiệu quả thực sự, những thay đổi trong tổ chức hành chính của các toà án phải đáp ứng những yêu cầu của tố tụng tư pháp. Mọi thay đổi trong thủ tục tố tụng, nhân sự hoặc tổ chức hành chính cần phải có đủ các nguồn lực vật chất và kinh tế kèm theo.

Tất nhiên, chúng ta không thể loại trừ khả năng các cuộc cải cách trong một khía cạnh duy nhất của hệ thống tư pháp cũng có thể mang lại sự cải thiện. Ví dụ ở Tây Ban Nha, việc tạo ra các dịch vụ tổng hợp của toà án, nhập các bộ phận hành chính của một số toà án vào một đơn vị duy nhất, đã mang lại những kết quả rất tích cực. Tuy nhiên, do sự phức tạp của thủ tục tố tụng tư pháp, mọi sự khiếm khuyết không thể thấy trước trong một khía cạnh nào đó của hệ thống tư pháp, do sự thiếu phối hợp với các lĩnh vực khác, có thể làm tê liệt hoặc gây trì trệ trong hoạt động hàng ngày của các lĩnh vực đó. Theo kinh nghiệm của Tây Ban Nha thì một trong các nguyên nhân làm giảm hiệu quả của một số cuộc cải cách trong ngành tư pháp là thiếu sự phối hợp giữa các bộ phận của hệ thống tư pháp. Ngoài ra, do hoạt động của Toà án ảnh hưởng đến các quyền cơ bản đã được bảo đảm trong Hiến pháp cho nên mọi khiếm khuyết sẽ lập tức gây ra sự chú ý và chỉ trích của công luận và báo chí.

Ở Tây Ban Nha, kinh nghiệm trong những năm gần đây cho thấy nhu cầu về chấp nhận cách tiếp cận mang tính phối hợp nói trên. Có nhiều ví dụ về các cuộc cải cách không mang lại hiệu quả như mong đợt do không tính đến các lĩnh vực khác của hệ thống tư pháp. Sau đây là một vài ví dụ cụ thể:

1. Cuộc cải cách được tiến hành năm 1995 nhằm giảm tình trạng tồn đọng án tại các toà án sơ thẩm hình sự nhưng sau đó đã làm tê liệt hoạt động của các toà án tỉnh do các vụ án đó đã được dồn cho các toà án tỉnh. Hậu quả là đã phải tiến hành cuộc cải cách thứ hai để trả lại thẩm quyền xét xử các vụ án nói trên cho các toà án sơ thẩm.

2. Nhằm nâng cao hiệu quả của Trường đào tạo thẩm phán, việc tăng thời gian đào tạo ban đầu cho thẩm phán đến hai năm đã được phê duyệt năm 1994 và được thực hiện năm 1997. Hậu quả là trong thời gian hai năm đầu thực hiện kế hoạch này đã gây ra sự thiếu trầm trọng thẩm phán toà án sơ thẩm vì không thể tuyển dụng thẩm phán mới nào trong khoảng thời gian đó. Cơ chế này lại phải thay đổi vào năm 2000 nhằm giảm thời hạn đào tạo ban đầu.

3. Một luật mới vào năm 1998 đã tạo ra một số toà án gồm một thẩm phán (juzgados) để xét xử các vụ án hành chính. Điều này đã làm thay đổi cơ chế truyền thống là việc xét xử vụ án do hội đồng thẩm phán (salas) tiến hành. Mục đích của cải cách này là nhằm thúc đẩy nhanh thời gian xét xử vụ án và giảm số lượng án tồn đọng tại các toà án. Mặc dù đã có đủ nguồn lực kinh tế và vật chất, nhưng biện pháp cải cách này đã gặp khó khăn do không có quy định nào được ban hành để bảo đảm đủ số lượng thẩm phán chuyên trách về lĩnh vực pháp luật hành chính. Khi đã có sự dàn xếp để cung cấp đào tạo cần thiết thì lại gặp khó khăn là thiếu thẩm phán ở các lĩnh vực khác, vì các thẩm phán mới được đào tạo để xét xử các vụ án hành chính đã được điều chuyển đến từ các lĩnh vực đó.

4. Việc thực hiện một luật mới về tố tụng dân sự, bắt đầu từ năm 2001, đã gặp những khó khăn do không có quy định về việc lắp đặt các thiết bị cần thiết để tiến hành tố tụng miệng.

5. Tương tự như vậy, đã từng gặp nhiều khó khăn trong việc áp dụng luật mới về tư pháp hình sự người chưa thành niên do thiếu công tố viên được đào tạo chuyên sâu về lĩnh vực đó.

Nhu cầu thực hiện các cải cách hệ thống tư pháp từ cách tiếp cận toàn cầu trở nên cấp thiết vào giữa những năm 1990. Năm 1997, sau một năm nghiên cứu và phân tích, Hội đồng tư pháp quốc gia[1]chuẩn bị một cuốn Sách trắng về hệ thống tư pháp, mà dưới góc độ dịch vụ công, tìm cách đưa ra phân tích tổng hợp về ngành tư pháp ở Tây Ban Nha, phát hiện ra những mặt còn tồn tại của nó và kiến nghị các giải pháp chung nhằm khắc phục những tồn tại đó. Ba năm sau, và vẫn từ quan điểm đó, Hội đồng đã phê duyệt tài liệu có tên gọi là “Bản kiến nghị về Cải cách hệ thống tư pháp”, dựa trên cơ sở là cuộc cải cách đó phải được thực hiện trong tất cả các lĩnh vực của hệ thống tư pháp, kể cả các cải cách tố tụng, thay đổi phương pháp lựa chọn và đánh giá cán bộ và trong tổ chức hành chính, cũng như cung cấp đủ các nguồn lực kinh tế. Cuối cùng cách tiếp cận này đã được Chính phủ và các đảng chính trị lớn chấp nhận và được thể hiện trong “Hiệp ước về tư pháp” được ký vào tháng 5 năm 2001, trong đó thể hiện một cách tiếp cận mang tính toàn cầu về các cải cách tư pháp dự định sẽ được thực hiện trong 8 năm tiếp theo.

(còn tiếp…)

ĐẶNG HOÀNG OANH – Vụ Hợp tác quốc tế, Bộ Tư pháp

SOURCE: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TƯ PHÁP