Áp dụng pháp luật trong việc giải quyết các tranh chấp nhà đất thuộc diện nhà nước quản lý

Trước hết, chúng ta đều biết rằng, liên quan đến các quan hệ pháp luật về nhà đất trước ngày 01 – 7 – 1991, cho đến thời điểm hiện nay, Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) đã ban hành cả thảy bốn nghị quyết để điều chỉnh các quan hệ pháp luật về nhà đất trong giai đoạn này, đó là:

- Nghị quyết 58/1998 ngày 20/8/1998 của UBTVQH.

- Nghị quyết 23/2003 ngày 26/11/2003 của Quốc hội

- Nghị quyết 755/2005 ngày 2/4/2005 của UBTVQH.

- Nghị quyết 1037/2006 ngày 27/7/2006 của UBTVQH.

Trong số bốn nghị quyết nêu trên thì Nghị quyết 23/2003 và Nghị quyết 755/2005 có phạm vi điều chỉnh là các đối tượng nhà đất liên quan đến các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa của Nhà nước trước ngày 01 – 7 – 1991. Hai nghị quyết còn lại, là Nghị quyết 58/1998 và Nghị quyết 1037/2006 có đối tượng điều chỉnh là nhà ở thuộc sở hữu tư nhân được giao dịch trước ngày 01 – 7 – 1991.

Vậy trên thực tế, các đối tượng nhà đất cụ thể nào thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết 23/2003 và Nghị quyết 755/2005?

Theo quy định tại Điều 2 Nghị quyết số 23/2003 thì các loại nhà đất thuộc chính sách quản lý nhà đất và cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991 bao gồm:

1/ Cải tạo nhà đất cho thuê.

2/ Cải tạo công thương nghiệp tư bản tư doanh có liên quan trực tiếp đến nhà đất

3/ Quản lý nhà đất của các tổ chức, cá nhân (diện 2/IV) ở các tỉnh, thành phố phía Nam sau ngày giải phóng.

4/ Quản lý nhà đất vắng chủ.

5/ Quản lý nhà đất trong từng thời điểm nhất định và nhà đất của các đoàn hội, tôn giáo.

6/ Quản lý nhà đất của những người di tản, chuyển vùng hoặc ra nước ngoài.

Như vậy, tất cả các đối tượng nhà đất nêu trên, đều thuộc diện Nhà nước quản lý và thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết 23/2003 và Nghị quyết 755/2005. Tuy nhiên, về quan điểm, đường lối xử lý của Nhà nước đối với các loại nhà đất này, có sự phân định rõ ràng về phạm vi áp dụng giữa hai nghị quyết.

Theo quy định tại Điều 1 Nghị quyết 755 thì những trường hợp dưới đây được giải quyết theo quy định của Nghị quyết 755:

1. Nhà đất mà chủ sở hữu tuy thuộc diện thực hiện các chính sách quy định tại Điều 2 của Nghị quyết số 23/2003/QH11 năm 2003 của Quốc hội khóa XI về nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1 tháng 7 năm 1991 (sau đây gọi chung là Nghị quyết số 23/2003/QH11) nhưng đến ngày Nghị quyết này có hiệu lực thi hành, cơ quan nhà nước chưa có văn bản quản lý, chưa bố trí sử dụng nhà đất đó;

2. Nhà đất mà Nhà nước đã có văn bản quản lý nhưng thực tế chưa quản lý, chưa bố trí sử dụng. 

3. Nhà đất mà Nhà nước đã trưng mua nhưng chưa thanh toán tiền hoặc đã thanh toán một phần cho chủ sở hữu; 

4. Nhà đất mà Nhà nước đã trưng dụng; 

5. Diện tích nhà đất mà Nhà nước đã để lại khi thực hiện chính sách cải tạo nhà đất cho thuê và chính sách quản lý nhà đất của tổ chức, cá nhân.

Ngoài các trường hợp nêu trên, tất cả các đối tượng nhà đất còn lại đều thuộc phạm vi áp dụng của Nghị quyết 23/2003. Vấn đề này cũng được quy định cụ thể tại Điều 2 Nghị quyết 755/2005 như sau:  

“ Đối với các loại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 – 7 – 1991 nhưng không quy định tại Nghị quyết này thì thực hiện theo quy định tại Điều 1 và Điều 2 của Nghị quyết số 23/2003/QH11”.

Điều 1 Nghị quyết 23/2003 quy định:

“ Nhà nước không xem xét lại chủ trương, chính sách và việc thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất đã ban hành trước ngày 01 – 7 – 1991.

Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất.”

Như vậy, ngoại trừ các đối tượng nhà đất thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết 755/2005 như đã nêu trên, tất cả các trường hợp còn lại đều thuộc phạm vi điều chỉnh của Nghị quyết 23/2003. Vì vậy, khi xét xử các vụ án về “Tranh chấp quyền sở hữu nhà ở”; “đòi nhà cho thuê, cho mượn”… mà đối tượng nhà đất tranh chấp đó thuộc diện Nhà nước quản lý theo các chính sách quản lý về nhà đất trước ngày 01 – 7 – 1991 (được quy định tại điều 2 Nghị quyết 23/2003) thì Tòa án phải áp dụng Nghị quyết số 23/2003 để bác yêu cầu khởi kiện của chủ cũ về việc đòi lại nhà đất, đúng theo tinh thần quy định tại Điều 1 của Nghị quyết này.

Ví dụ: năm 1985 A bán nhà cho B bằng giấy tay, năm 1986 A xuất cảnh. Đến năm 1988 Nhà nước đưa căn nhà trên vào diện quản lý và cho B ký hợp đồng thuê lại của Nhà nước. Năm 2006 A về nước khởi kiện yêu cầu hủy hợp đồng mua bán giấy tay với B và lấy lại nhà.

Trong trường hợp này, có thể thấy rằng, mặc dù trước ngày 01 – 7 – 1991căn nhà thuộc sở hữu tư nhân (của A) nhưng từ năm 1988, Nhà nước đã quản lý. Vì vậy, tại thời điểm A khởi kiện đòi lại nhà (2006) căn nhà trên không còn thuộc loại hình sở hữu tư nhân nữa, mà đã thuộc diện Nhà nước quản lý. Vì vậy, mặc dù thời điểm giao dịch giữa A và B là trước ngày 01 – 7 – 1991 nhưng vì đối tượng giao dịch là căn nhà nói trên không còn thuộc sở hữu tư nhân nữa, nên không áp dụng Nghị quyết 1037/2006 để giải quyết vụ án.

Một cách tổng quát, có thể thấy rằng, mốc thời gian trước ngày 01 – 7 – 1991 được nhà làm luật ấn định khi xây dựng Nghị quyết 1037/2006 cũng như Nghị quyết 58/1998 nói chung, là dùng để xác định thời điểm giao dịch, chứ không phải dùng để xác định loại hình sở hữu tại thời điểm đó. Vì vậy, cho dù các bên giao dịch trước ngày 01 – 7 – 1991 nhưng sau đó, đối tượng nhà đất mà các bên giao dịch bị Nhà nước quản lý thì khi có tranh chấp cũng không áp dụng Nghị quyết 58 hay 1037 mà phải áp dụng Nghị quyết 23/2006 để giải quyết.

Tuy nhiên, vấn đề đặt ra ở đây là, mặt dù nhà đất được xác định là thuộc diện Nhà nước quản lý (thuộc 6 trường hợp quy định tại Điều 2 Nghị quyết 23/2003), nhưng cho đến thời điểm hiện nay, Nhà nước vẫn  chưa có văn bản quản lý đối với nhà đất đó. Vậy, đối tượng nhà đất này có được xem là thuộc diện Nhà nước quản lý để từ đó áp dụng các quy định pháp luật tương ứng trong việc giải quyết tranh chấp hay không?

Để trả lời vấn đề trên, chúng ta cần phân biệt hai khái niệm, nhà đất thuộc chính sách quản lý của Nhà nước (hay diện Nhà nước quản lý) và nhà đất đã có văn bản quản lý của Nhà nước.

Tại Quyết định số 297/CT ngày 2/10/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trường về việc giải quyết một số vấn đề về nhà ở, quy định:

“Nhà ở do Nhà nước quản lý  sử dụng theo chính sách cải tạo về nhà ở, bao gồm toàn bộ nhà ở đã có hoặc chưa có quyết định quản lý của Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền, nhưng đã bố trí sử dụng, là nhà ở thuộc diện sở hữu Nhà nước.

Như vậy, thuộc diện Nhà nước quản lý là tất cả các loại nhà đất thuộc trường hợp Nhà nước quản lý theo các chính sách của Nhà nước và quy định của pháp luật, bao gồm một số đối tượng khác nhau được quy định cụ thể tại Điều 2 Nghị quyết 23 (không phụ thuộc vào việc có văn bản quản lý hay không). Còn nhà đất đã có văn bản quản lý là nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý, và trên thực tế đã có văn bản quản lý. Nói khác, việc ban hành văn bản quản lý, là hành vi pháp lý của Nhà nước nhằm chính thức hóa quyền quản lý của mình trên thực tế đối với các đối tượng nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý nói chung.

Chính vì vậy, khi xây dựng Nghị quyết 755, nhà làm luật đã xác định rất rõ đối tượng nhà đất thuộc chính sách quản lý của nhà nước (hay còn gọi là diện Nhà nước quản lý). Theo đó, việc xác định nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý là trên cơ sở căn cứ vào đặc điểm đối tượng chủ sở hữu nhà đất ( Thuộc thành phần nào? xuất cảnh, vắng chủ, di tản hay chuyển vùng…) chứ không phải căn cứ vào việc có văn bản quản lý hay không? Điều này được thể hiện rõ  tại khoản 1 Điều 1 Nghị quyết 755 như sau:

“Nhà đất mà chủ sở hữu tuy thuộc diện thực hiện các chính sách quy định tại Điều 2 của Nghị quyết số 23/2003/QH11 năm 2003 của Quốc hội khóa XI về nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 1 tháng 7 năm 1991 (sau đây gọi chung là Nghị quyết số 23/2003/QH11) nhưng đến ngày Nghị quyết này có hiệu lực thi hành, cơ quan nhà nước chưa có văn bản quản lý, chưa bố trí sử dụng nhà đất đó”

Mặt khác, chúng ta đều biết rằng, Nghị quyết 755 có đối tượng điều chỉnh là nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý. Vì vậy, nếu cho rằng, phải có văn bản quản lý thì mới được xem là nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý, thì sẽ mâu thuẩn, không phù hợp với tinh thần nghị quyết. Bởi lẽ, chính Nghị quyết 755 đã xác định, nhà đất chưa có văn bản quản lý  vẫn thuộc trường hợp điều chỉnh của nghị quyết này.

Như vậy, theo tinh thần quy định tại Nghị quyết 23/2003 cũng như Nghị quyết 755/2006, đối tượng nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý là các loại nhà đất mà chủ sở hữu thuộc một trong các thành phần được quy định tại Điều 2 Nghị quyết 23, chứ không phải nhà đất đó phải có văn bản quản lý của Nhà nước thì mới xem là thuộc diện Nhà nước quản lý.

Thế thì, quan điểm giải quyết đối với các trường hợp này được pháp luật quy định cụ thể như thế nào?

Theo quy định tại Điều 2 Nghị quyết 755:

“ Đối với các loại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01 – 7 – 1991 nhưng không quy định tại Nghị quyết này thì thực hiện theo quy định tại Điều 1 và Điều 2 của Nghị quyết số 23/2003/QH11”.

Điều 1 của Nghị quyết 23/2003 quy định “ Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất.”

Để hiểu rõ hơn quy định nêu trên, thiết tưởng cần phải làm rõ ý nghĩa của các khái niệm “Quản lý” và “ Bố trí sử dụng” mà điều luật đã quy định.

Như trên đã phân tích, khái niệm “Quản lý” được hiểu là việc Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quản lý, nhằm chính thức hóa quyền quản lý của Nhà nước trên thực tế đối với các đối tượng nhà đất thuộc diện Nhà nước quản lý nói chung, còn “Bố trí sử dụng” được hiểu là việc Nhà nước cấp, giao… một đối tượng nhà đất nào đó cho cá nhân, tổ chức sử dụng. Theo ý nghĩa này, “Quản lý” và “Bố trí sử dụng” là hai khái niệm, hai hành vi pháp lý khác nhau, và hoàn toàn độc lập với nhau. Có trường hợp Nhà nước có văn bản quản lý đồng thời với việc bố trí sử dụng. Nhưng cũng có trường hợp chỉ có văn bản quản lý mà chưa bố trí sử dụng, hoặc ngược lại, chưa có văn bản quản lý nhưng trên thực tế đã bố trí sử dụng.

Như vậy, một khi xác định nhà đất đó thuộc diện Nhà nước quản lý (bất luận đã có văn bản quản lý hay chưa) nhưng nếu trên thực tế, đã được bố trí cho người khác sử dụng thì không thuộc phạm vi giải quyết của Nghị quyết 755, mà theo quy định tại Điều 2 Nghị quyết 755, các trường hợp này được áp dụng theo quy định tại Điều 1, Điều 2 Nghị quyết 23/2003. Vì vậy, khi có tranh chấp, Tòa án cần phải bác yêu cầu khởi kiện của nguyên đơn đúng theo tinh thần quy định tại Điều 1, Nghị quyết số 23/2003, đó là “ Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất.”

Riêng, đối với các trường hợp nhà đất hiện đang tranh chấp nhưng không thuộc diện nhà nước quản lý (không thuộc 6 trường hợp quy định tại Điều 2 Nghị quyết 23/2003) và thời điểm các bên thực hiện giao dịch về nhà đất, xảy ra trước ngày 01/7/1991, thì tùy từng trường hợp (có hay không có yếu tố nước ngoài) mà Tòa án áp dụng Nghị quyết số 58/1998 hay Nghị quyết số 1037/2006 của UBTVQH (là những nghị quyết điều chỉnh về các giao dịch dân sự về nhà ở thuộc sở hữu tư nhân được xác lập trước ngày 01 – 7 – 1991) để giải quyết vụ án theo quy định của pháp luật.

Luật sư HỒ NGỌC DIỆP