Tăng thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất cho cấp xã: Vô hình chung tạo thêm cấp “tòa án”

So với Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 qui định về hòa giải tranh chấp đất ở cơ sở chi tiết hơn rất nhiều.

          Luật đất đai 2003 qui định về hòa giải ở cơ:

Điều 135. Hoà giải tranh chấp đất đai

1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hoà giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở.

2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.   

Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn có trách nhiệm phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác để hoà giải tranh chấp đất đai.

Thời hạn hoà giải là ba mươi ngày làm việc, kể từ ngày Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nhận được đơn.

Kết quả hoà giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên tranh chấp và xác nhận của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất. Trường hợp kết quả hoà giải khác với hiện trạng sử dụng đất thì Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn chuyển kết quả hoà giải đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền để giải quyết theo quy định về quản lý đất đai.

          Nghị định 181/2004/NĐ-CP Hưỡng dẫn Luật đât đai 2003, Điều 159. Hoà giải tranh chấp đất đai

1. Các bên tranh chấp đất đai phải chủ động gặp gỡ để tự hoà giải, nếu không thoả thuận được thì thông qua hoà giải ở cơ sở để giải quyết tranh chấp đất đai.

2. Trường hợp các bên tranh chấp không hoà giải được thì gửi đơn đến Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp để hoà giải. Việc hoà giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hoà giải thành hoặc hoà giải không thành của Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn.

Biên bản hoà giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn nơi có đất tranh chấp.

3. Đối với trường hợp hoà giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, chủ sử dụng đất thì Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn gửi biên bản hoà giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.

Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình Uỷ ban nhân dân cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

          Hoạt động hòa giải theo Luật đất đai 2003 trong thực tế nhiều năm qua bộc lộ nhiều bất cập như: Hòa giải chỉ còn mang tính thủ tục, hòa giải thành cũng không thi hành được vì không có chế tài… Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Luật đất đai 2013 chi tiết hóa việc hòa giải.

Luật đất đai 2013 qui định về hòa giải ở cơ:

Điều 202. Hòa giải tranh chấp đất đai

1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở.

2. Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.

3. Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.

4. Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp.

5. Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.

Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

          Nghị định số 43/2014/NĐ-CP hướng dẫn Luật đất đai 2013 - Điều 88. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai

1. Khi nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai, Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm thực hiện các công việc sau:

a) Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất;

b) Thành lập Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai để thực hiện hòa giải. Thành phần Hội đồng gồm: Chủ tịch hoặc Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân là Chủ tịch Hội đồng; đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc xã, phường, thị trấn; tổ trưởng tổ dân phố đối với khu vực đô thị; trưởng thôn, ấp đối với khu vực nông thôn; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời tại xã, phường, thị trấn biết rõ về nguồn gốc và quá trình sử dụng đối với thửa đất đó; cán bộ địa chính, cán bộ tư pháp xã, phường, thị trấn. Tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh;

c) Tổ chức cuộc họp hòa giải có sự tham gia của các bên tranh chấp, thành viên Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

Việc hòa giải chỉ được tiến hành khi các bên tranh chấp đều có mặt. Trường hợp một trong các bên tranh chấp vắng mặt đến lần thứ hai thì được coi là việc hòa giải không thành.

2. Kết quả hòa giải tranh chấp đất đai phải được lập thành biên bản, gồm có các nội dung: Thời gian và địa điểm tiến hành hòa giải; thành phần tham dự hòa giải; tóm tắt nội dung tranh chấp thể hiện rõ về nguồn gốc, thời điểm sử dụng đất đang tranh chấp, nguyên nhân phát sinh tranh chấp (theo kết quả xác minh, tìm hiểu); ý kiến của Hội đồng hòa giải tranh chấp đất đai; những nội dung đã được các bên tranh chấp thỏa thuận, không thỏa thuận.

Biên bản hòa giải phải có chữ ký của Chủ tịch Hội đồng, các bên tranh chấp có mặt tại buổi hòa giải, các thành viên tham gia hòa giải và phải đóng dấu của Ủy ban nhân dân cấp xã; đồng thời phải được gửi ngay cho các bên tranh chấp và lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã.

3. Sau thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản hòa giải thành mà các bên tranh chấp có ý kiến bằng văn bản về nội dung khác với nội dung đã thống nhất trong biên bản hòa giải thành thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã tổ chức lại cuộc họp Hội đồng hòa giải để xem xét giải quyết đối với ý kiến bổ sung và phải lập biên bản hòa giải thành hoặc không thành.

4. Trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới sử dụng đất, chủ sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã gửi biên bản hòa giải thành đến cơ quan có thẩm quyền để giải quyết theo quy định tại Khoản 5 Điều 202 của Luật Đất đai.

Trường hợp hòa giải không thành hoặc sau khi hòa giải thành mà có ít nhất một trong các bên thay đổi ý kiến về kết quả hòa giải thì Ủy ban nhân dân cấp xã lập biên bản hòa giải không thành và hướng dẫn các bên tranh chấp gửi đơn đến cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp tiếp theo.

          Tuy nhiên, để khắc phục những hạn chế của cơ chế hòa giải cũ, cơ chế mới lại tạo ra nhiều bất cập khác khi áp dụng vào thực tế.

Những thay đổi trong thủ tục hòa giải cơ sở bao gồm:

          + Tổ chức hòa giải do Chủ tịch UBND cấp xã chủ trì (Luật ĐĐ 2003 do UBND chủ trì);

          + Thời hạn hòa giải cấp xã là 45 ngày (Luật ĐĐ 2003 là 30 ngày);

          + Thành lập Hội đồng hòa giải, trong thành phần hội đồng gồm có cả người dân sống gần phần đất tranh chấp, tổ trưởng dân phố, trưởng ấp, trưởng thôn… (Luật ĐĐ 2003 không qui định);

          + Thẩm quyền trong quá trình thực hiện hòa giải của Hội đồng hòa giải: Thẩm tra, xác minh tìm hiểu nguyên nhân phát sinh tranh chấp, thu thập giấy tờ, tài liệu có liên quan do các bên cung cấp về nguồn gốc đất, quá trình sử dụng đất và hiện trạng sử dụng đất (Luật ĐĐ 2003 không qui định thẩm quyền này).

          Rà soát kỹ thủ tục hòa giải cơ sở qui định tại Điều 202 Luật đất đai 2013 và hướng dẫn chi tiết tại Điều 88 Nghị định 43/2014/NĐ-CP, chúng ta dễ nhận thấy thủ tục giải quyết hòa giải tranh chấp đất gần giống như thủ tục giải quyết tranh chấp đất tại tòa án cấp sơ thẩm (!!!). Thủ tục này cũng có đầy đủ các “hành vi tố tụng” gồm : Thành lập hội đồng; Thu thập tài liệu; Xác minh nguồn gốc sử dụng đất; Xác minh hiện trạng sử dụng đất; Thẩm tra nguyên nhân phát sinh tranh chấp đất; Xác minh quá trình sử dụng đất…

          Luật giao nhiều thẩm quyền cho cấp xã như vậy nhưng qui định thời hạn giải quyết 45 ngày liệu có khả thi hay không? Tôi cho rằng trong thực tiễn chỉ riêng việc xác minh nguồn gốc đất, thời hạn 45 ngày rất khó thực hiện hoàn tất! Trong khi Hội đồng hòa giải phải thực hiện nhiều thủ tục khác cần không ít thời gian. Hơn nữa việc triệu tập một số đông trong thành phần hòa giải (Chủ tịch UBND; đại diện UBMTTQ; tổ trưởng tổ dân phố hoặc trưởng thôn, ấp; đại diện của một số hộ dân sinh sống lâu đời; cán bộ địa chính; cán bộ tư pháp; tùy từng trường hợp cụ thể, có thể mời đại diện Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh – và các đương sự trong tranh chấp) là rất khó có mặt đầy đủ. Trong khi theo tinh thần của Nghị định số 43, đây là những thành phần tham gia phải có mặt trong buổi hòa giải.

          Kết quả của việc xác minh thu thập tài liệu, nguồn gốc, hiện trạng do cấp xã thực hiện được dùng làm cơ sở hòa giải khó có thể khách quan bởi không bị giám sát, không bị khiếu nại như tố tụng ở tòa án (Ở tòa án có viện kiểm sát kiểm sát và đương sự có quyền khiếu nại). Cho nên những “hành vi tố tụng” của cấp xã rất dễ bị lợi dụng bởi các hình thức làm thiên lệch, “ngâm” vụ việc kéo dài để có lợi cho một bên, lạm quyền trong giải quyết…

          Việc qui định thủ tục hòa giải cấp xã/ phường/ thị trấn như trên, rõ ràng, vô hình chung tạo thêm một cấp “tòa án” giải quyết có rất nhiều hành vi hành chính của cơ quan nhà nước. Tôi cho rằng, việc qui định như thế không mang lại lợi ích cho người dân, gây mất thời gian và dễ bị lợi dụng. Bởi việc giải quyết tranh chấp vốn đã được phân công thực hiện quyền lực tư pháp ở cơ quan tòa án.

          Ngoài ra việc qui định thẩm quyền hòa giải cấp xã như trên đã áp đặt lên lên người dân có tranh chấp đất khi buôc họ cung cấp tài liệu về đất đai. Điều này trái với nguyên tắc không bắt buộc, áp đặt các bên trong hòa giải ở cơ sở, được qui định tại Điều 4 Luật hòa giải cơ sở năm 2013.

          Mặc dù mới đi vào thực tế, nhưng qui định hòa giải cơ sở của pháp luật đất đai bộc lộ nhiều bất cập, trái với các nguyên tắc pháp luật khác nên cần phải có văn bản hướng dẫn thủ tục hòa giải tranh chấp đất ở cơ sở một cách thống nhất trên tinh thần  “…hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp…” - Điều 4 Luật hòa giải cơ sở năm 2013.

Luật sư Trần Đình Dũng